Aktualności
Konsultacje BIAC I OECD
2010-04-08
Komitet Polityki Ekonomicznej (EPC) BIAC jest złożony z ekonomistów organizacji biznesu w tym Lewiatana i wielkich firm międzynarodowych z krajów OECD. Celem spotkań Komitetu jest omawianie materiałów roboczych OECD, dotyczących na ogół reform strukturalnych, wypracowanie i następnie przedstawienie stanowiska przedsiębiorców, jak również przekonanie OECD podczas konsultacji, żeby uwzględniła to stanowisko w swoich opracowaniach.
W marcu 2010 r. przedmiotem rutynowych konsultacji z BIAC z OECD były następujące tematy w oparciu o przygotowane opracowania:
• Długookresowy wzrost potencjalny produkcji: wpływ kryzysu na potencjalny PKB i opcje dla dalszych badań.
• Antycykliczna Polityka Gospodarcza.
• Ramy Strategii Zielonego Wzrostu.
Long-term Potential Output Growth: The effects of the crisis on potential output and options for future research (Długookresowy wzrost potencjalny produkcji: wpływ kryzysu na potencjalny PKB i opcje dla dalszych badań)
Potencjalne tempo wzrostu gospodarczego to dynamika możliwa do utrzymania przez gospodarkę w długim okresie bez napięć po stronie podaży tzn. bez powstania wąskich gardeł na różnych rynkach np. rynku pracy czy surowców. Gospodarka wykorzystuje w pełni posiadany zasób kapitału i pracy, ale też go odtwarza, bo nie brakuje czasu na remonty oraz wypoczynek. Czasowo może rozwijać się szybciej – skrajnie ujmując, pracuje na trzy zmiany przez siedem dni w tygodniu, ale za cenę narastania napięć inflacyjnych właśnie z powodu wąskich gardeł np. podbijania płac wykwalifikowanych pracowników czy wzrostu cen surowców. Nie ma w niej także czasu na odtworzenie wartości zużytego kapitału ludzkiego i fizycznego. Po światowej Wielkiej Recesji możliwe są trzy scenariusze dla ścieżki potencjalnego PKB. W wariancie optymistycznym gospodarka światowa wróciłaby na trajektorię, na której znajdowała się przed kryzysem, gdyż mocne ożywienie skompensowałoby poniesione straty w trakcie kryzysu. Wówczas nie nastąpiłby trwały uszczerbek poziomu PKB i dynamiki PKB. W wariancie - nazwijmy go dla odmiany pesymistycznym - gospodarka nie tylko utraci bezpowrotnie część poziomu PKB, bo ożywienie nie będzie na tyle silne, aby nadrobić spadek PKB z powodu kryzysu, ale także pokryzysowe tempo wzrostu będzie na długie lata niższe niż przed kryzysem. W wariancie pośrednim gospodarka światowa nie odzyska już utraconego poziomu, bo cykliczne ożywienie będzie zbyt słabe, ale długookresowa dynamika PKB sprzed kryzysu zostanie utrzymana.
Opracowanie OECD szacuje, że najbardziej prawdopodobny jest scenariusz pośredni; gospodarka światowa utraci mniej więcej 4% poziomu PKB sprzed kryzysu i już go nie odzyska, natomiast tempo wzrostu gospodarczego nie spadnie w długim okresie (Wykres 1). W różnych krajach ta strata będzie kształtowała się różnie, np. w Polsce według szacunków wyniosłaby blisko przeciętnej wielkości. Skala spadku jest duża i związana z faktem, że recesje wywołane przez kryzysy bankowe albo powiązane z nimi prowadziły w przeszłości zwykle do proporcjonalnie większej utraty kapitału niż zwykłe recesje. Rosnący koszt kapitału z powodu obecnego globalnego kryzysu w relacji do czasu sprzed kryzysu będzie prowadził do niższej intensywności jego wykorzystania, gdyż część projektów stanie się nieopłacalna. Głębokie recesje wywołują też większe i dłużej trwające perturbacje na rynku pracy w postaci długotrwałego bezrobocia z powodu zniechęcenia ludzi do poszukiwania pracy i ich wycofywaniem się z rynku pracy – słabnie wtedy aktywność zawodowa społeczeństw. Groźny może okazać się efekt histerezy czyli bardzo powolnego powrotu do przedkryzysowego poziomu bezrobocia w związku z utratą części kapitału ludzkiego przez długotrwałych bezrobotnych. Te efekty zależą od wielu czynników m. in. od zachęt do wcześniejszej emerytury, dostępu do dalszej (wyższej) edukacji, zasad ochrony pracownika i wielkości zasiłków w relacji do zarobków.
Wykres 1. Korekta projekcji OECD potencjalnego PKB po kryzysie.
Źródło: THE IMPACT OF THE ECONOMIC CRISIS ON POTENTIAL OUTPUT, OECD, ECO/CPE/WP1(2010)3, str. 4.
BIAC z zadowoleniem przyjął studium OECD. Nasz Komitet Polityki Ekonomicznej miał też kilka sugestii. Warto byłoby zbadać i przedyskutować, jakie reformy systemu bankowego sprzyjałyby podtrzymaniu potencjalnego tempa wzrostu. Po drugie, byłoby także wskazane oszacowanie wpływu konsolidacji fiskalnych i różnych wersji strategii wyjścia z rządowych stymulacji całkowitego popytu na dynamikę potencjalnego PKB. Fiskalna konsolidacja może pociągnąć stopy procentowe w dół, więc częściowo osłabić efekt ubytku płynności światowej z powodu dokapitalizowania banków, re-regulacji i zwiększonej awersji do ryzyka. Warto także szerzej opisać przypadki z przeszłości, kiedy po przebyciu podobnego kryzysu niektóre kraje zdołały odzyskać poziom potencjalnego PKB sprzed niego. Może udałoby się, choć w przybliżeniu, określić na tej podstawie, jakie reformy strukturalne sprzyjałyby odrobieniu dawnego poziomu PKB. BIAC wskazał w tym kontekście, że niejasne jest, czy szacunki OECD odnośnie pokryzysowego poziomu PKB uwzględniają zgłoszone już zamiary przedłużenia wieku emerytalnego w niektórych krajach. W opinii Komitetu sprzyjałoby to podniesieniu potencjalnego tempa wzrostu, ceteris paribus, nie mówiąc już o korzystnym wpływie na finanse publiczne w związku ze starzeniem się społeczeństw. Reasumując, Komitet uznał, że OECD powinno kontynuować pracę nad tym istotnym tematem. Jeśli chodzi o kierunki, to prosi się o szersze i głębsze ujęcie wpływu różnych reform strukturalnych na potencjalną dynamikę wzrostu gospodarczego.
Przydałoby się także więcej analizy, jak połączyć proces domykania luki popytowej z jednej strony i konsolidację fiskalną z drugiej strony, bo to są przeciwstawne zamiary. BIAC zachęca do wnikliwszej analizy skutków na rynku pracy, a zwłaszcza powiązania między wydajnością pracy a stopniem aktywności zawodowej społeczeństwa i jego wpływu na potencjalny PKB, bo większa aktywność oznacza włączenie grup pracy o niższej wydajności. I ostatnie, mimo, że OECD szacuje iż nie nastąpi obniżenie długoterminowego tempa wzrostu potencjalnego PKB, lecz na stałe utracimy tylko ułamek jego poziomu sprzed kryzysu, to warto byłoby podjąć ten wątek na nowo. Uzasadnia to przewidywany spadek finansowania na badania i rozwój, co w krajach wysokorozwiniętych będzie przekładało się także na negatywny wpływ na dynamikę potencjalnego PKB. W tym kontekście przypominają się Kraje Nordyckie, którym po kryzysie na początku lat 1990 udało się podnieść ten poziom; stworzyły przyjazne otoczenie dla innowacji. Wynikiem analiz powinien być szacunek, jaki miałoby to wpływ na całkowitą produktywność czynników wytwórczych ?
Counter-cyclical Economic Policy (Antycykliczna Polityka Gospodarcza)
Z równym zadowoleniem Komitet Polityki Ekonomicznej BIAC przyjął opracowanie OECD nt. Antycyklicznej Polityki Ekonomicznej. Bardzo pomocny w tym studium jest przegląd dotychczasowych wyników badań OECD. Komitet uważa, że polityka pieniężna i fiskalna byłyby bardziej skuteczne, gdyby rządy były bardziej zdyscyplinowane podczas okresu silnego ożywienia gospodarczego; niektóre zachowywały się zupełnie nieodpowiedzialnie w fazie boomu gospodarczego pompując wydatki publiczne. Opracowanie przedstawia także listę propozycji jak prowadzić politykę anty-cykliczną; BIAC wyraża opinię, że przydałoby się ustalenie priorytetowych działań pod względem skuteczności. Zdaniem BIAC akcent położony w opracowaniu na politykę fiskalną jest prawidłowy, ale należałoby bardziej szczegółowo przebadać skutki i efektywność różnych jej form. Istotne jest przy tym przeanalizowanie, jak polityka fiskalna wpływa pozytywnie albo negatywnie na potencjalną dynamikę PKB. W tym kontekście warto byłoby przebadać jak działają metody wsparcia inwestycji prywatnych oraz partnerstwo publiczno-prywatne. Tego typu narzędzia mają ważną zaletę, że dosyć łatwo jest się z nich wycofać w odróżnieniu od obniżek podatków, a teoria wyraźnie podkreśla trzy zasady prowadzenia polityki fiskalnej, wśród nich jest tymczasowość środków obok ukierunkowania działań i szybkiej reakcji.
Faza ożywienia w cyklu koniunkturalnym uległa przedłużeniu w ostatnich dekadach, a całe cykle uległy spłaszczeniu. Zwiększyła się wyraźnie ich synchronizacja między poszczególnymi krajami, ale także między sektorami wewnątrz krajów. Polityka pieniężna i strukturalna przyczyniły się do obniżenia amplitudy wahań w latach 1990 -2000 (podczas tzw. epizodu wielkiego umiarkowania/uspokojena inflacji – great moderation - w gospodarce światowej), ale towarzyszyła temu podwyższona wahliwość cen aktywów finansowych. Ostatni cykl cechował się unikalnie szybką transmisją kryzysu z jednego sektora do drugiego i z kraju do kraju. Niedobrą stroną wielkiego uspokojenia było zwiększenie się chęci do podejmowania ryzyka, co spowodowało szybkie narastanie długu prywatnego w wielu krajach, zwłaszcza anglosaskich. Sektor bankowy stał się znacznie bardziej pro-cykliczny niż w latach 1970 i towarzyszyła temu rosnąca liczba kryzysów bankowych. Uwarunkowania polityki antycyklicznej mają duże znacznie dla przebiegu cyklu; jego długości i głębokości. Najważniejsze czynniki to: pozycja fiskalna przed cyklem, polityka monetarna, polityka strukturalna, amortyzatory w sektorze finansowym i regulacje w tym sektorze. Pole manewru dla polityki fiskalnej, co zrozumiałe, jest zawężone przez wysokość deficytu w finansach publicznych w momencie osłabienia; im gorsza pozycja, tym słabszy może być respons. Efektywność polityki pieniężnej jest zależna od głębokości rynków finansowych; im jest większa, tym szybsza jest transmisja bodźców polityki monetarnej, ale za cenę większej wrażliwości konsumpcji i inwestycji od stóp procentowych. Ograniczona reakcja polityki w krajach, które wykazują odporność na wspólny szok lub mają wbudowane duże automatyczne stabilizatory koniunktury, nie wymagające podejmowania decyzji przez rząd jest normą. Zwiększona otwartość gospodarek zmniejszyła skuteczność krajowej polityki, zatem otwiera pole dla szerokiej koordynacji polityk w skali międzynarodowej w obliczu dużego, wspólnego szoku.
A Framework for the Green Growth Strategy (Ramy Strategii Zielonego Wzrostu)
W czerwcu 2009 r. Rada Ministerialna OECD nadała Sekretariatu OECD mandat do sformułowania i przedstawienia Strategii nt. Zielonego Wzrostu (Green Growth Strategy) w 2011 roku. Studium „Strategia Zielonego Wzrostu” jest rezultatem pierwszego etapu przygotowań do ministerialnej konferencji. Jest ono także naturalnym przedłużeniem prac OECD związanych z ociepleniem klimatu i ekonomią (porównanie korzyści i kosztów) polityk, które miałyby mitygować skalę tego ocieplenia np. różnych wariantów polityki redukcji emisji gazów cieplarnianych. Paradoksalnie, Wielka Recesja stała się okazją do „zazielenienia” wzrostu gospodarczego, bo stymulacja popytu przez rządy mogła częściowo polegać na pobudzeniu działań związanych z przestawianiem się na bardziej ekologiczny wzrost gospodarczy. Dalsze kroki, takie jak eliminacja subsydiów do sektorów zanieczyszczających środowisko lub wprowadzenie podatków redukujących negatywne efekty zewnętrzne różnych rodzajów działalności gospodarczej, będą sprzyjały także konsolidacji finansów publicznych. Tekst OECD jest przyczynkiem do opracowania analitycznych ram dla różnych polityk, które zapewniałyby jednocześnie efektywność ekonomiczną i odpowiedni poziom ochrony środowiska, oraz byłyby spójne w skali krajowej i międzynarodowej.
Najważniejsze wnioski są następujące. Ustalenie ceny na źródło zanieczyszczenia albo na nadmierną eksploatację rzadkiego zasobu naturalnego poprzez mechanizmy takie jak podatki, wymienialne pozwolenia na zanieczyszczenie powinny tworzyć centrum kombinacji środków polityki ekonomicznej. Niemniej, wrażliwość podmiotów gospodarczych na sygnały cenowe można wzmocnić także przez inne działania i wiedzę o czystszych alternatywach produkcji.
Zastosowanie nierynkowych instrumentów takich jak dyrektywy czy dobrowolne działania może okazać się sensowne, kiedy poziomu emisji zanieczyszczenia nie da się monitorować u źródła i nie ma sposobu na przybliżony sposób ocenienia tego poziomu dzięki zbliżonym warunkom w innych sektorach, gdzie takie pomiary są wiarogodne. Te instrumenty mogą mieć czasami nawet przewagi nad instrumentami rynkowymi, kiedy asymetrie informacyjne prowadzą do słabego wyczulenia podmiotów gospodarczych na sygnały cenowe.
Jest kilka czynników, które mogą uniemożliwić rynkowym mechanizmom wytworzenie czystych technologii. W zasadzie, zewnętrzne efekty innowacji można usiłować wycenić bądź odnieść się do nich fundując badania podstawowe, ale bardziej bezpośrednie wsparcie publiczne dla rozwoju zielonych technologii i ich upowszechnienia może okazać się uzasadnione, kiedy obecne są dodatkowe nieefektywności mechanizmu rynkowego, jak choćby uczenie się w pracy (learning-by-doing) i efekty wielkości rynku. Niemniej, bezpośrednie wsparcie finansowe dla czystych technologii niesie ze sobą również wyzwania dotyczące okresu wsparcia, jak i wyboru technologii oraz sektorów, które powinny to wsparcie otrzymać. Rodzi to ryzyko udzielenia wsparcia tam, gdzie uzyska się najwięcej głosów w wyborach zamiast najwyższego zwrotu finansowego z jednego zainwestowanego złotego. Wynika stąd, że minimalizowanie takiego ryzyka powinno polegać na wsparciu szerokiego zestawu inwestycji z akcentem na długookresowe badania podstawowe nad rozwojem czystych technologii, których dopracowanie a nawet wynalezienie jest zbyt odległe, aby mogło zainteresować sektor prywatny, nastawiony na zysk. Polityka powinna sprzyjać handlowi czystymi technologiami i eliminować bariery wejścia nowych firm, które niekiedy mogą stać się źródłem istotnych innowacji.
Modele długookresowe (okres 2005-2050) wskazują, że proces dostosowań będzie prowadził do dużej realokacji środków produkcji w kilku sektorach, zwłaszcza w energii, transporcie i budownictwie, co może sprawić, że umiejętności ludzkie nie będą pasowały do wymagań rynku pracy. Identyfikacja potrzeb rynku pracy na czas pomogłaby złagodzić ból okresu przejściowego. W tym kontekście mechanizmy ułatwiające wejście firm w nowych sektorach oraz wyjście (przerwanie działalności) przez firmy ze schyłkowych sektorów, jak i przemieszczenie siły roboczej należy uznać za element strategii zielonego wzrostu. Kryzys globalny zwiększył awersję do ryzyka sektora prywatnego, który będzie mniej inwestował w duże, ryzykowne projekty niż przed kryzysem. Niewykluczone, więc, że państwo będzie musiało wejść w pozostawioną lukę. Dodatkowo, rozszerzenie działania mechanizmu cenowego na zewnętrzne efekty odnoszące się do ochrony środowiska powinno zaowocować wyższymi wpływami do budżetów państw. Przykładowo, zakładając spełnienie zobowiązań redukcji emisji gazów cieplarnianych (GHG) do 2020 r. w ustalonym dotąd stopniu powinno przynieść dodatkowe dochody budżetów rzędu 1,5% PKB w 2020 r., choć różnice między krajami byłyby znaczne. Ten efekt nie uwzględnia jednak ubytku dochodów z powodu podniesienia ceny emisji, która spowodowałoby ograniczenie konsumpcji paliw pochodzących z kopalin.
BIAC jest aktywny przy tworzeniu zielonej strategii wzrostu dlatego ocenia, że przewodnia rola OECD w tym względzie jest konieczna dla osiągnięcia sukcesu. Do wyzwań należy też np. bezpieczeństwo energetyczne. Z tekstu wynika, że praktycznie niemożliwe jest sformułowanie polityki, która byłaby odpowiednia dla wszystkich krajów. W kwestii wsparcia innowacji BIAC podziela opinię OECD, że państwo powinno wspierać szeroki wachlarz inwestycji skoncentrowanych na rozwoju technologii, znajdujących się w wstępnym stadium jeszcze nieatrakcyjnym dla firm prywatnych. Uważa jednak, że więcej analizy należy poświęcić, jak promować innowacje w sektorze prywatnym, gdyż w nim pojawia się większość rozwiązań. BIAC jest sceptyczny wobec prób wykorzystania podatków od środowiska jako mechanizmu generującego dochody państwa. Jeśli jednak te podatki działałyby prawidłowo czyli zniechęcały do działań niepożądanych z perspektywy ochrony środowiska, to baza podatkowa raczej uległaby skurczeniu. Bezpiecznej byłoby przeznaczyć ewentualne, nadzwyczajne dochody na usunięcie tych form opodatkowania, które najbardziej zniekształcają bodźce do efektywnej alokacji zasobów wytwórczych.
Handel emisjami cechuje kilka problemów np. wzrost kosztów monitorowania całego rynku czy ryzyko dużych fluktuacji cenowych. Wymaga to, zdaniem BIAC, dalszych usprawnień, aby powstał konkurencyjny rynek z bardziej stabilnymi cenami. Niektóre kraje odnoszą sukcesy stosując instrumenty nierynkowe takie, jak wyznaczone cele redukcji emisji i standardy energetycznej efektywności dla różnych sektorów. Znane są też przypadki dobrowolnych działań biznesu na rzecz ochrony środowiska w niektórych krajach i warto byłoby upowszechnić wiedzę o nich. BIAC sympatyzuje z wyrażonym poglądem w tekście, że najlepszy dobór instrumentów, które będą uwzględniały koszty zewnętrzne działalności gospodarczej na środowisko, będzie różnił się w zależności od problemu, który ma być rozwiązany i warunków danego kraju.
***
Komitet Polityki Ekonomicznej (EPC) BIAC jest złożony z ekonomistów organizacji biznesu w tym Lewiatana i wielkich firm międzynarodowych z krajów OECD. Celem spotkań Komitetu jest omawianie materiałów roboczych OECD, dotyczących na ogół reform strukturalnych, wypracowanie i następnie przedstawienie stanowiska przedsiębiorców, jak również przekonanie OECD podczas konsultacji, żeby uwzględniła to stanowisko w swoich opracowaniach. Ma to szczególne znaczenie, kiedy w opracowaniach OECD zawarte są zalecenia reform dla poszczególnych państw członkowskich. W konsultacjach tych biorą udział także eksperci strony związkowej, reprezentowani przy OECD przez TUAC (Trades Union Advisory Committee). Nierzadko zatem dochodzi do ścierania się poglądów, ale wyjaśnienie sobie nawzajem stanowisk przez BIAC i TUAC jest pożyteczne dla obu stron.
• Długookresowy wzrost potencjalny produkcji: wpływ kryzysu na potencjalny PKB i opcje dla dalszych badań.
• Antycykliczna Polityka Gospodarcza.
• Ramy Strategii Zielonego Wzrostu.
Long-term Potential Output Growth: The effects of the crisis on potential output and options for future research (Długookresowy wzrost potencjalny produkcji: wpływ kryzysu na potencjalny PKB i opcje dla dalszych badań)
Potencjalne tempo wzrostu gospodarczego to dynamika możliwa do utrzymania przez gospodarkę w długim okresie bez napięć po stronie podaży tzn. bez powstania wąskich gardeł na różnych rynkach np. rynku pracy czy surowców. Gospodarka wykorzystuje w pełni posiadany zasób kapitału i pracy, ale też go odtwarza, bo nie brakuje czasu na remonty oraz wypoczynek. Czasowo może rozwijać się szybciej – skrajnie ujmując, pracuje na trzy zmiany przez siedem dni w tygodniu, ale za cenę narastania napięć inflacyjnych właśnie z powodu wąskich gardeł np. podbijania płac wykwalifikowanych pracowników czy wzrostu cen surowców. Nie ma w niej także czasu na odtworzenie wartości zużytego kapitału ludzkiego i fizycznego. Po światowej Wielkiej Recesji możliwe są trzy scenariusze dla ścieżki potencjalnego PKB. W wariancie optymistycznym gospodarka światowa wróciłaby na trajektorię, na której znajdowała się przed kryzysem, gdyż mocne ożywienie skompensowałoby poniesione straty w trakcie kryzysu. Wówczas nie nastąpiłby trwały uszczerbek poziomu PKB i dynamiki PKB. W wariancie - nazwijmy go dla odmiany pesymistycznym - gospodarka nie tylko utraci bezpowrotnie część poziomu PKB, bo ożywienie nie będzie na tyle silne, aby nadrobić spadek PKB z powodu kryzysu, ale także pokryzysowe tempo wzrostu będzie na długie lata niższe niż przed kryzysem. W wariancie pośrednim gospodarka światowa nie odzyska już utraconego poziomu, bo cykliczne ożywienie będzie zbyt słabe, ale długookresowa dynamika PKB sprzed kryzysu zostanie utrzymana.
Opracowanie OECD szacuje, że najbardziej prawdopodobny jest scenariusz pośredni; gospodarka światowa utraci mniej więcej 4% poziomu PKB sprzed kryzysu i już go nie odzyska, natomiast tempo wzrostu gospodarczego nie spadnie w długim okresie (Wykres 1). W różnych krajach ta strata będzie kształtowała się różnie, np. w Polsce według szacunków wyniosłaby blisko przeciętnej wielkości. Skala spadku jest duża i związana z faktem, że recesje wywołane przez kryzysy bankowe albo powiązane z nimi prowadziły w przeszłości zwykle do proporcjonalnie większej utraty kapitału niż zwykłe recesje. Rosnący koszt kapitału z powodu obecnego globalnego kryzysu w relacji do czasu sprzed kryzysu będzie prowadził do niższej intensywności jego wykorzystania, gdyż część projektów stanie się nieopłacalna. Głębokie recesje wywołują też większe i dłużej trwające perturbacje na rynku pracy w postaci długotrwałego bezrobocia z powodu zniechęcenia ludzi do poszukiwania pracy i ich wycofywaniem się z rynku pracy – słabnie wtedy aktywność zawodowa społeczeństw. Groźny może okazać się efekt histerezy czyli bardzo powolnego powrotu do przedkryzysowego poziomu bezrobocia w związku z utratą części kapitału ludzkiego przez długotrwałych bezrobotnych. Te efekty zależą od wielu czynników m. in. od zachęt do wcześniejszej emerytury, dostępu do dalszej (wyższej) edukacji, zasad ochrony pracownika i wielkości zasiłków w relacji do zarobków.
Wykres 1. Korekta projekcji OECD potencjalnego PKB po kryzysie.
Źródło: THE IMPACT OF THE ECONOMIC CRISIS ON POTENTIAL OUTPUT, OECD, ECO/CPE/WP1(2010)3, str. 4.
BIAC z zadowoleniem przyjął studium OECD. Nasz Komitet Polityki Ekonomicznej miał też kilka sugestii. Warto byłoby zbadać i przedyskutować, jakie reformy systemu bankowego sprzyjałyby podtrzymaniu potencjalnego tempa wzrostu. Po drugie, byłoby także wskazane oszacowanie wpływu konsolidacji fiskalnych i różnych wersji strategii wyjścia z rządowych stymulacji całkowitego popytu na dynamikę potencjalnego PKB. Fiskalna konsolidacja może pociągnąć stopy procentowe w dół, więc częściowo osłabić efekt ubytku płynności światowej z powodu dokapitalizowania banków, re-regulacji i zwiększonej awersji do ryzyka. Warto także szerzej opisać przypadki z przeszłości, kiedy po przebyciu podobnego kryzysu niektóre kraje zdołały odzyskać poziom potencjalnego PKB sprzed niego. Może udałoby się, choć w przybliżeniu, określić na tej podstawie, jakie reformy strukturalne sprzyjałyby odrobieniu dawnego poziomu PKB. BIAC wskazał w tym kontekście, że niejasne jest, czy szacunki OECD odnośnie pokryzysowego poziomu PKB uwzględniają zgłoszone już zamiary przedłużenia wieku emerytalnego w niektórych krajach. W opinii Komitetu sprzyjałoby to podniesieniu potencjalnego tempa wzrostu, ceteris paribus, nie mówiąc już o korzystnym wpływie na finanse publiczne w związku ze starzeniem się społeczeństw. Reasumując, Komitet uznał, że OECD powinno kontynuować pracę nad tym istotnym tematem. Jeśli chodzi o kierunki, to prosi się o szersze i głębsze ujęcie wpływu różnych reform strukturalnych na potencjalną dynamikę wzrostu gospodarczego.
Przydałoby się także więcej analizy, jak połączyć proces domykania luki popytowej z jednej strony i konsolidację fiskalną z drugiej strony, bo to są przeciwstawne zamiary. BIAC zachęca do wnikliwszej analizy skutków na rynku pracy, a zwłaszcza powiązania między wydajnością pracy a stopniem aktywności zawodowej społeczeństwa i jego wpływu na potencjalny PKB, bo większa aktywność oznacza włączenie grup pracy o niższej wydajności. I ostatnie, mimo, że OECD szacuje iż nie nastąpi obniżenie długoterminowego tempa wzrostu potencjalnego PKB, lecz na stałe utracimy tylko ułamek jego poziomu sprzed kryzysu, to warto byłoby podjąć ten wątek na nowo. Uzasadnia to przewidywany spadek finansowania na badania i rozwój, co w krajach wysokorozwiniętych będzie przekładało się także na negatywny wpływ na dynamikę potencjalnego PKB. W tym kontekście przypominają się Kraje Nordyckie, którym po kryzysie na początku lat 1990 udało się podnieść ten poziom; stworzyły przyjazne otoczenie dla innowacji. Wynikiem analiz powinien być szacunek, jaki miałoby to wpływ na całkowitą produktywność czynników wytwórczych ?
Counter-cyclical Economic Policy (Antycykliczna Polityka Gospodarcza)
Z równym zadowoleniem Komitet Polityki Ekonomicznej BIAC przyjął opracowanie OECD nt. Antycyklicznej Polityki Ekonomicznej. Bardzo pomocny w tym studium jest przegląd dotychczasowych wyników badań OECD. Komitet uważa, że polityka pieniężna i fiskalna byłyby bardziej skuteczne, gdyby rządy były bardziej zdyscyplinowane podczas okresu silnego ożywienia gospodarczego; niektóre zachowywały się zupełnie nieodpowiedzialnie w fazie boomu gospodarczego pompując wydatki publiczne. Opracowanie przedstawia także listę propozycji jak prowadzić politykę anty-cykliczną; BIAC wyraża opinię, że przydałoby się ustalenie priorytetowych działań pod względem skuteczności. Zdaniem BIAC akcent położony w opracowaniu na politykę fiskalną jest prawidłowy, ale należałoby bardziej szczegółowo przebadać skutki i efektywność różnych jej form. Istotne jest przy tym przeanalizowanie, jak polityka fiskalna wpływa pozytywnie albo negatywnie na potencjalną dynamikę PKB. W tym kontekście warto byłoby przebadać jak działają metody wsparcia inwestycji prywatnych oraz partnerstwo publiczno-prywatne. Tego typu narzędzia mają ważną zaletę, że dosyć łatwo jest się z nich wycofać w odróżnieniu od obniżek podatków, a teoria wyraźnie podkreśla trzy zasady prowadzenia polityki fiskalnej, wśród nich jest tymczasowość środków obok ukierunkowania działań i szybkiej reakcji.
Faza ożywienia w cyklu koniunkturalnym uległa przedłużeniu w ostatnich dekadach, a całe cykle uległy spłaszczeniu. Zwiększyła się wyraźnie ich synchronizacja między poszczególnymi krajami, ale także między sektorami wewnątrz krajów. Polityka pieniężna i strukturalna przyczyniły się do obniżenia amplitudy wahań w latach 1990 -2000 (podczas tzw. epizodu wielkiego umiarkowania/uspokojena inflacji – great moderation - w gospodarce światowej), ale towarzyszyła temu podwyższona wahliwość cen aktywów finansowych. Ostatni cykl cechował się unikalnie szybką transmisją kryzysu z jednego sektora do drugiego i z kraju do kraju. Niedobrą stroną wielkiego uspokojenia było zwiększenie się chęci do podejmowania ryzyka, co spowodowało szybkie narastanie długu prywatnego w wielu krajach, zwłaszcza anglosaskich. Sektor bankowy stał się znacznie bardziej pro-cykliczny niż w latach 1970 i towarzyszyła temu rosnąca liczba kryzysów bankowych. Uwarunkowania polityki antycyklicznej mają duże znacznie dla przebiegu cyklu; jego długości i głębokości. Najważniejsze czynniki to: pozycja fiskalna przed cyklem, polityka monetarna, polityka strukturalna, amortyzatory w sektorze finansowym i regulacje w tym sektorze. Pole manewru dla polityki fiskalnej, co zrozumiałe, jest zawężone przez wysokość deficytu w finansach publicznych w momencie osłabienia; im gorsza pozycja, tym słabszy może być respons. Efektywność polityki pieniężnej jest zależna od głębokości rynków finansowych; im jest większa, tym szybsza jest transmisja bodźców polityki monetarnej, ale za cenę większej wrażliwości konsumpcji i inwestycji od stóp procentowych. Ograniczona reakcja polityki w krajach, które wykazują odporność na wspólny szok lub mają wbudowane duże automatyczne stabilizatory koniunktury, nie wymagające podejmowania decyzji przez rząd jest normą. Zwiększona otwartość gospodarek zmniejszyła skuteczność krajowej polityki, zatem otwiera pole dla szerokiej koordynacji polityk w skali międzynarodowej w obliczu dużego, wspólnego szoku.
A Framework for the Green Growth Strategy (Ramy Strategii Zielonego Wzrostu)
W czerwcu 2009 r. Rada Ministerialna OECD nadała Sekretariatu OECD mandat do sformułowania i przedstawienia Strategii nt. Zielonego Wzrostu (Green Growth Strategy) w 2011 roku. Studium „Strategia Zielonego Wzrostu” jest rezultatem pierwszego etapu przygotowań do ministerialnej konferencji. Jest ono także naturalnym przedłużeniem prac OECD związanych z ociepleniem klimatu i ekonomią (porównanie korzyści i kosztów) polityk, które miałyby mitygować skalę tego ocieplenia np. różnych wariantów polityki redukcji emisji gazów cieplarnianych. Paradoksalnie, Wielka Recesja stała się okazją do „zazielenienia” wzrostu gospodarczego, bo stymulacja popytu przez rządy mogła częściowo polegać na pobudzeniu działań związanych z przestawianiem się na bardziej ekologiczny wzrost gospodarczy. Dalsze kroki, takie jak eliminacja subsydiów do sektorów zanieczyszczających środowisko lub wprowadzenie podatków redukujących negatywne efekty zewnętrzne różnych rodzajów działalności gospodarczej, będą sprzyjały także konsolidacji finansów publicznych. Tekst OECD jest przyczynkiem do opracowania analitycznych ram dla różnych polityk, które zapewniałyby jednocześnie efektywność ekonomiczną i odpowiedni poziom ochrony środowiska, oraz byłyby spójne w skali krajowej i międzynarodowej.
Najważniejsze wnioski są następujące. Ustalenie ceny na źródło zanieczyszczenia albo na nadmierną eksploatację rzadkiego zasobu naturalnego poprzez mechanizmy takie jak podatki, wymienialne pozwolenia na zanieczyszczenie powinny tworzyć centrum kombinacji środków polityki ekonomicznej. Niemniej, wrażliwość podmiotów gospodarczych na sygnały cenowe można wzmocnić także przez inne działania i wiedzę o czystszych alternatywach produkcji.
Zastosowanie nierynkowych instrumentów takich jak dyrektywy czy dobrowolne działania może okazać się sensowne, kiedy poziomu emisji zanieczyszczenia nie da się monitorować u źródła i nie ma sposobu na przybliżony sposób ocenienia tego poziomu dzięki zbliżonym warunkom w innych sektorach, gdzie takie pomiary są wiarogodne. Te instrumenty mogą mieć czasami nawet przewagi nad instrumentami rynkowymi, kiedy asymetrie informacyjne prowadzą do słabego wyczulenia podmiotów gospodarczych na sygnały cenowe.
Jest kilka czynników, które mogą uniemożliwić rynkowym mechanizmom wytworzenie czystych technologii. W zasadzie, zewnętrzne efekty innowacji można usiłować wycenić bądź odnieść się do nich fundując badania podstawowe, ale bardziej bezpośrednie wsparcie publiczne dla rozwoju zielonych technologii i ich upowszechnienia może okazać się uzasadnione, kiedy obecne są dodatkowe nieefektywności mechanizmu rynkowego, jak choćby uczenie się w pracy (learning-by-doing) i efekty wielkości rynku. Niemniej, bezpośrednie wsparcie finansowe dla czystych technologii niesie ze sobą również wyzwania dotyczące okresu wsparcia, jak i wyboru technologii oraz sektorów, które powinny to wsparcie otrzymać. Rodzi to ryzyko udzielenia wsparcia tam, gdzie uzyska się najwięcej głosów w wyborach zamiast najwyższego zwrotu finansowego z jednego zainwestowanego złotego. Wynika stąd, że minimalizowanie takiego ryzyka powinno polegać na wsparciu szerokiego zestawu inwestycji z akcentem na długookresowe badania podstawowe nad rozwojem czystych technologii, których dopracowanie a nawet wynalezienie jest zbyt odległe, aby mogło zainteresować sektor prywatny, nastawiony na zysk. Polityka powinna sprzyjać handlowi czystymi technologiami i eliminować bariery wejścia nowych firm, które niekiedy mogą stać się źródłem istotnych innowacji.
Modele długookresowe (okres 2005-2050) wskazują, że proces dostosowań będzie prowadził do dużej realokacji środków produkcji w kilku sektorach, zwłaszcza w energii, transporcie i budownictwie, co może sprawić, że umiejętności ludzkie nie będą pasowały do wymagań rynku pracy. Identyfikacja potrzeb rynku pracy na czas pomogłaby złagodzić ból okresu przejściowego. W tym kontekście mechanizmy ułatwiające wejście firm w nowych sektorach oraz wyjście (przerwanie działalności) przez firmy ze schyłkowych sektorów, jak i przemieszczenie siły roboczej należy uznać za element strategii zielonego wzrostu. Kryzys globalny zwiększył awersję do ryzyka sektora prywatnego, który będzie mniej inwestował w duże, ryzykowne projekty niż przed kryzysem. Niewykluczone, więc, że państwo będzie musiało wejść w pozostawioną lukę. Dodatkowo, rozszerzenie działania mechanizmu cenowego na zewnętrzne efekty odnoszące się do ochrony środowiska powinno zaowocować wyższymi wpływami do budżetów państw. Przykładowo, zakładając spełnienie zobowiązań redukcji emisji gazów cieplarnianych (GHG) do 2020 r. w ustalonym dotąd stopniu powinno przynieść dodatkowe dochody budżetów rzędu 1,5% PKB w 2020 r., choć różnice między krajami byłyby znaczne. Ten efekt nie uwzględnia jednak ubytku dochodów z powodu podniesienia ceny emisji, która spowodowałoby ograniczenie konsumpcji paliw pochodzących z kopalin.
BIAC jest aktywny przy tworzeniu zielonej strategii wzrostu dlatego ocenia, że przewodnia rola OECD w tym względzie jest konieczna dla osiągnięcia sukcesu. Do wyzwań należy też np. bezpieczeństwo energetyczne. Z tekstu wynika, że praktycznie niemożliwe jest sformułowanie polityki, która byłaby odpowiednia dla wszystkich krajów. W kwestii wsparcia innowacji BIAC podziela opinię OECD, że państwo powinno wspierać szeroki wachlarz inwestycji skoncentrowanych na rozwoju technologii, znajdujących się w wstępnym stadium jeszcze nieatrakcyjnym dla firm prywatnych. Uważa jednak, że więcej analizy należy poświęcić, jak promować innowacje w sektorze prywatnym, gdyż w nim pojawia się większość rozwiązań. BIAC jest sceptyczny wobec prób wykorzystania podatków od środowiska jako mechanizmu generującego dochody państwa. Jeśli jednak te podatki działałyby prawidłowo czyli zniechęcały do działań niepożądanych z perspektywy ochrony środowiska, to baza podatkowa raczej uległaby skurczeniu. Bezpiecznej byłoby przeznaczyć ewentualne, nadzwyczajne dochody na usunięcie tych form opodatkowania, które najbardziej zniekształcają bodźce do efektywnej alokacji zasobów wytwórczych.
Handel emisjami cechuje kilka problemów np. wzrost kosztów monitorowania całego rynku czy ryzyko dużych fluktuacji cenowych. Wymaga to, zdaniem BIAC, dalszych usprawnień, aby powstał konkurencyjny rynek z bardziej stabilnymi cenami. Niektóre kraje odnoszą sukcesy stosując instrumenty nierynkowe takie, jak wyznaczone cele redukcji emisji i standardy energetycznej efektywności dla różnych sektorów. Znane są też przypadki dobrowolnych działań biznesu na rzecz ochrony środowiska w niektórych krajach i warto byłoby upowszechnić wiedzę o nich. BIAC sympatyzuje z wyrażonym poglądem w tekście, że najlepszy dobór instrumentów, które będą uwzględniały koszty zewnętrzne działalności gospodarczej na środowisko, będzie różnił się w zależności od problemu, który ma być rozwiązany i warunków danego kraju.
***
